Sinopse

AULA 06 - ATOS ADMINISTRATIVOS – PARTE I

1 - Os atos de direito público, a partir daqui designados como atos administrativos, podem ser definidos como as manifestações unilaterais de vontade da Administração, produzidas em condições de superioridade perante o particular, a que o Direito atribui conseqüências jurídicas.

2 – O ato administrativo tratarem-se de uma manifestação de vontade unilateral da Administração: a vontade da Administração é suficiente para a produção do ato administrativo, independentemente da manifestação de vontade do destinatário do ato ou daquele atingido por seus efeitos.

3 – A unilateralidade é a principal peculiaridade do ato administrativo, a distingui-lo dos atos jurídicos em geral. Todo ato administrativo é unilateral, em termos absolutos, embora eventualmente isto possa ser de difícil constatação.

4 - Procedimento administrativo pode ser definido como uma sucessão encadeada e sucessiva de atos unilaterais ou mesmo bilaterais, praticados pela Administração ou pelo administrado visando à produção de um ato final, que justifica a produção de todos os atos anteriores.

5 - Os atos administrativos nada mais são do que as manifestações unilaterais de vontade da Administração produzidas dentro de uma realidade muito mais complexa e abrangente, o procedimento administrativo, que compreende também atos bilaterais e atos praticados pelo administrativo. Quando estudamos essa matéria, fazemos como que um "corte" no procedimento, analisando, dentre todos os atos que o integram, somente aqueles que correspondam a manifestações unilaterais de vontade da Administração, enfim, a atos administrativos. E temos assim, como conclusão, que todos atos administrativos são unilaterais.

6 - Nas questões de prova, quando a banca pede a alternativa que não corresponde a um ato administrativo, podemos ter certeza que a resposta correta será um ato bilateral, em regra a permissão de serviços públicos, que possui natureza contratual e, portanto, é um ato bilateral, não enquadrado como ato administrativo.

7 – Os atos administrativos são produzidos pela Administração em condições de superioridade perante o particular: a própria unilateralidade do ato administrativo já é suficiente para nos darmos conta da superioridade da Administração perante os administrados, nesse contexto.

8 - A unilateralidade do ato administrativo e a posição de superioridade da Administração na sua produção fazem com que a doutrina afirme serem tais atos caracterizados pela unilateralidade e pela verticalidade. Esses termos sintetizam, pois, as peculiaridades dos atos administrativos.

9 – Os atos administrativos são atos produtores de conseqüências jurídicas: segundo Hely Lopes Meirelles, a Administração, ao produzir um ato administrativo, tem por objetivo "adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria". Essas são as possíveis conseqüências jurídicas dos atos administrativos, os diversos tipos de efeito jurídico que eles podem produzir, podendo-se completar o elenco do Autor com os atos de aplicação de sanções e de imposição de restrições ao exercício de direitos e atividades.

10 – Temos que são três as características dos atos administrativos: (a) unilateralidade; (b) superioridade da Administração e (c) produção de efeitos jurídicos. As duas primeiras diferenciam os atos administrativos dos demais atos jurídicos, e a terceira, na verdade, nada tem de peculiar, estando presente nos atos jurídicos em geral.

11 - Podemos definir atos de direito privado como manifestações unilaterais ou bilaterais de vontade, produzidas pela Administração e pelos administrados, em linhas gerais, sob condições de isonomia, a que o Direito atribui conseqüências jurídicas.

12 – Atos de direito privado são manifestações unilaterais ou bilaterais, produzidas pela Administração e pelos administrados: enquanto todos os atos administrativos são unilaterais, os atos de direito privado podem ser unilaterais ou bilaterais, sendo a maioria deles, na verdade, caracterizada pela bilateralidade. Aqui se incluem, principalmente, os contratos de direito privado, regidos pelo Direito Civil, Comercial ou do Trabalho, ou seja, atos formados a partir de um acordo de vontades entre ao participantes da relação jurídica. São raros os atos unilaterais de direito privado, ou seja, aqueles em que basta a manifestação de vontade de uma pessoa para a produção de efeitos jurídicos.

13 – Atos de direito privado são produzidos, em linhas gerais, sob condições isonômicas entre a Administração e os administrados: a isonomia é característica dos ramos jurídicos de Direito Privado, logo, é característica dos atos de direito privado praticados pela Administração. Portanto, em regra, nessas relações jurídicas a Administração posiciona-se em pé de igualdade perante a outra parte, não gozando, pois, de qualquer prerrogativa. Dizemos que isso é correto em linhas gerais, pois se admite que, mesmo num ato de direito privado, possa a Administração gozar de certa superioridade perante o outro participante da relação jurídica. Mesmo nas relações de direito privado incidem, eventualmente, algumas normas de Direito Administrativo, que asseguram certa superioridade à Administração.

14 - Enfim, a nota geral dos atos de direito privado é a isonomia, mas esta pode ser parcialmente excepcionada, quando isso for admitido pela legislação de Direito Privado ou for previsto em normas de Direito Administrativo. Nesse caso, a Administração poderá gozar de certa preponderância perante a outra parte na relação jurídica.

15 - Como, todavia, a isonomia é a regra geral, diz-se que os atos de direito privado são caracterizados pela horizontalidade, posicionando-se a Administração e os administrados no mesmo patamar. Ademais, são também caracterizados pela bilateralidade, pois, apesar de termos atos de direito privado unilaterais, a imensa maioria dos atos desta categoria exige acordo de vontades para sua formação. E, assim, as características que identificam os atos de direito privado da Administração são sintetizadas nas expressões horizontalidade e bilateralidade.

16 – Atos de direito privado são produtores de efeitos jurídicos: aqui, nada de mais, pois os atos de direito privado, na condição de atos jurídicos, produzem efeitos reconhecidos pelo Direito, como a criação, extinção ou alteração de direitos e obrigações.

FATOS DA ADMINISTRAÇÃO

17 - Enquanto o ato administrativo sempre produz efeitos jurídicos, o fato da Administração é apenas a atuação material da Administração no desempenho de suas atribuições (daí porque também são chamados atos materiais da Administração). É a Administração realizando, executando, dando andamento a determinado ato administrativo. Este, o ato, é uma manifestação com significação jurídica; aquele, o fato, é apenas conseqüência desta manifestação, sem produzir, por si só, efeitos na órbita jurídica.

18 - Fato da Administração é definido como a execução material de um ato administrativo, que não produz, por si só, quaisquer conseqüências jurídicas.

19 - Os fatos da Administração sempre decorrem de um ato administrativo. Basta pensarmos na limpeza das vias de circulação – o fato -, que nada mais é do que a decorrência da ordem de serviço determinando a limpeza – o ato -.

20 - Os fatos da Administração não produzem, por si sós, quaisquer efeitos jurídicos. Qual é a conseqüência jurídica da limpeza das vias públicas? Nenhuma, a conseqüência da atividade é material, física (as vias públicas ficaram limpas).

21 - O que produziu efeitos jurídicos foi a ordem de execução do serviço, a ordem emitida pela Administração para que os agentes competentes efetuassem a limpeza. Este é o ato administrativo, a manifestação de vontade unilateral da Administração produtora de efeitos jurídicos (autoriza a limpeza das vias públicas). Se um administrado estiver por qualquer motivo inconformado com a limpeza, não deverá impugnar o fato, a limpeza em si, mas o ato que a originou, no nosso exemplo, a ordem de execução do serviço.

22 - Deve-se ressaltar que há entendimento ligeiramente diverso na matéria, segundo o qual o fato da Administração não é praticado com a finalidade de produzir efeitos jurídicos, mas pode, eventualmente, vir a produzi-los. Seria o caso, por exemplo, de a Administração, na execução de um ato administrativo que determinasse a demolição do imóvel "A", se exceder e, além do imóvel "A", derrubar também parte do imóvel "B", vizinho ao imóvel "A". Sem dúvida a derrubada parcial do imóvel "B" acarreta uma conseqüência jurídica, a saber, o dever de a Administração indenizar seu proprietário. Teríamos, então, um fato da Administração não praticado com o fim de produzir conseqüências jurídicas, mas que veio a produzi-las, no que toca à demolição parcial do imóvel "B". Esse é um entendimento esposado por alguns doutrinadores. O outro entendimento, que adotamos, é que o fato da Administração, no nosso exemplo, é a derrubada do imóvel "A", e apenas dele, pois o fato da Administração é a execução de um ato administrativo, e este compreende apenas a demolição do imóvel "A". A derrubada do imóvel "B" não está, portanto, compreendida no fato da Administração, é um ato autônomo que gera uma conseqüência jurídica. No caso em questão, é um ato ilícito da Administração, que gera dever de indenizar.

FATOS ADMINISTRATIVOS

23 - O fato administrativo é um evento natural. Simplesmente ocorre, independentemente de qualquer manifestação de vontade humana, e à sua ocorrência o Direito Administrativo atribui conseqüências jurídicas.

24 - Exemplificativamente, podemos citar a morte de servidor, que têm como conseqüências, reguladas pelo Direito Administrativo, a vacância do cargo e o direito de pensão para seus dependentes. Outro exemplo que pode ser mencionado é o nascimento do filho de um servidor, que tem como conseqüências o direito ao gozo da licença-paternidade e, eventualmente, o pagamento de alguma vantagem pecuniária. Uma chuva extraordinariamente forte, que inunde o local onde está sendo realizada uma obra pública por uma empresa particular, é outro exemplo de fato administrativo, pois acarreta, como possíveis conseqüências, a prorrogação do cronograma de execução da obra e o pagamento de indenização ao construtor pelos prejuízos oriundos do evento.

25 - A prescrição e a decadência, constituídas pela passagem do tempo e pela inércia do titular do direito em exercê-lo, para fins de prova também devem ser consideradas fatos administrativos.

REQUISITOS OU ELEMENTOS DE VALIDADE

26 - Requisitos ou elementos de validade dos atos administrativos são as condições, os pressupostos para sua produção em conformidade com a lei e os princípios administrativos.

27 - Na matéria devemos adotar a classificação de Hely Lopes Meirelles, segundo a qual os requisitos de validade dos atos administrativos são em número de cinco: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

28 - Competência é o conjunto de poderes conferido por lei aos agentes públicos para um eficiente desempenho de suas funções. É elemento vinculado (detalhadamente prescrito em lei) de todo ato administrativo, constituindo, simultaneamente, pressuposto de sua produção e parâmetro de sua abrangência, no sentido de que o agente público só pode praticar atos para os quais seja competente e na forma e amplitude com que tal competência foi-lhe outorgada por lei.

29 - A doutrina enumera quatro características da competência, a saber:

1ª) irrenunciabilidade: o agente público está obrigado a exercer suas competências, sempre que o requerer o interesse público em função do qual elas foram previstas em lei. Como exposto acima, toda competência é instituída em lei tendo em vista a satisfação de certo interesse público. Ora, a irrenunciabilidade impõe ao agente público, como dever inescusável, que exerça suas competências sempre que isto for necessário para assegurar a consecução do interesse público em face do qual elas foram-lhe outorgadas pela lei;

2ª) inderrogabilidade: a competência não pode ser alterada mediante acordo de vontades entre os agentes públicos. Ora, é a lei que prevê a competência de cada agente público, logo, é de todo inválida qualquer tentativa dos agentes públicos de, mediante acordo, alterar as normas de competência prescritas em lei. A inderrogabilidade é absoluta: jamais poderá haver modificação de competência por ato bilateral celebrado entre agentes públicos;

3ª) improrrogabilidade: aos agentes públicos é vedado praticar atos para os quais a lei não lhes conferiu competência. Enfim, os agentes públicos não podem atuar além do que lhes permite ou determina a lei. É importante notarmos que a improrrogabilidade, ao contrário da inderrogabilidade, possui caráter relativo, pois a lei prevê dois institutos, por nós já estudados, que a excepcionam, permitindo aos agentes públicos praticar atos para os quais não gozam de competência legal: trata-se da delegação e da avocação, institutos típicos do poder hierárquico e que permitem a um agente público exercer competências que por lei foram outorgadas a outro, desde que não se trate de competência exclusiva.

4ª) intransferibilidade: justamente porque a delegação e a avocação envolvem apenas o exercício, não a titularidade da competência, considera-se que a intransferibilidade também caracteriza a competência;

5ª) imprescritibilidade: as competências devem ser exercidas a qualquer tempo. O não-exercício da competência pelo seu titular, por maior que seja o período de tempo decorrido, não acarreta a extinção de seu poder-dever de exercê-la, sempre que forem preenchidos os pressupostos legais para tanto.

FINALIDADE

30 - A finalidade deve ser compreendida em dois sentidos, amplo e estrito. Em sentido amplo finalidade é sinônimo de interesse público, significando que todo ato administrativo deve ser produzido visando à satisfação do interesse público. Em sentido estrito o elemento significa finalidade específica, assim considerada aquela prevista implícita ou explicitamente na lei para o ato administrativo. Para o ato ser válido não basta satisfazer um desses sentidos de finalidade, é indispensável que satisfaça a ambos.

31 - O que torna um ato nulo é fato de ele ser produzido visando exclusivamente à satisfação de certo interesse privado. Esse termo, exclusivamente, indica que não há interesse público a nortear a produção do ato. Logo, é o mesmo nulo.

FORMA

32 - A motivação, embora relacionada aos motivos, não o integra, fazendo parte da forma do ato administrativo.

33 - Denominação formal: é o "nome" que a lei confere ao ato. Por exemplo, o "nome" que o Código Nacional de Trânsito prevê na licença para dirigir veículos automotores em vias públicas é Carteira Nacional de Habilitação, a conhecida CNH.

MOTIVO

34 - Motivo ou causa é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a produção do ato administrativo.

35 – O pressuposto de direito é o conjunto de requisitos materiais previstos em uma norma jurídica que autoriza (nos atos discricionários) ou determina (nos atos vinculados) a prática do ato; e o pressuposto de fato é a ocorrência, no mundo real, dos elementos materiais abstratamente previstos na norma jurídica, ou, em termos mais singelos, é a concretização do pressuposto de direito.

MOTIVAÇÃO

36 - Para fins de prova todos os atos vinculados exigem motivação, e ela constitui a regra geral para os atos discricionários.

OBJETO

37 - O objeto é o conteúdo do ato administrativo, a própria substância da manifestação de vontade da Administração. É o que o ato efetivamente cria, extingue, modifica ou declara, o efeito jurídico que o ato produz.

MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO

38 - Mérito administrativo é a margem de liberdade que a lei outorga à Administração nas competências discricionárias, e que consiste na autorização para que o agente competente avalie a conveniência e a oportunidade do ato administrativo, e defina seu conteúdo.

39 - A conveniência é o juízo pelo qual se define se há interesse público que justifique a produção do ato administrativo, e se há ou não interesse público que desaconselhe sua produção.

40 - A oportunidade é o juízo pelo qual se define a partir de que momento tal interesse público deve ser satisfeito. Enfim, decide quando deve iniciar-se a eficácia, a produção de efeitos jurídicos do ato administrativo.

41 - A falta de previsão legal para a Administração atuar em certa hipótese não significa que ela goze de poder para praticar um ato discricionário, é justamente o oposto que ocorre: em tais hipóteses ela está impedida de produzir qualquer ato, pela incidência do princípio da legalidade.

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

42 - Os atos administrativos possuem determinados atributos, qualidades a eles inerentes que asseguram à conduta administrativa a eficácia necessária para a consecução do bem público. Tais atributos são a presunção de legitimidade e veracidade; a imperatividade; a auto-executoriedade (que pode ser desmembrada em exigibilidade e executoriedade) e a tipicidade.

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE

43 - A presunção de legitimidade refere-se à conformidade do ato com a lei, e a presunção de veracidade diz respeito aos fatos afirmados como ocorridos pela Administração. De sua confluência surge a pressuposição de que o ato da Administração está de acordo com a lei, e de que todos os fatos nele narrados efetivamente ocorreram exatamente da forma descrita. Tal presunção é, todavia, relativa, admitindo prova em contrário.

44 - A presunção de legitimidade e veracidade é característica inerente a todos os atos praticados pela Administração, até mesmo daqueles regidos pelo direito privado, e independe de norma legal que a estabeleça. Tem como efeitos a imediata execução do ato administrativo e a inversão do ônus da prova.

45 - Pelo primeiro efeito assegura-se ao ato da Administração, desde sua edição, imediata execução. Mesmo se o administrado alegar vício em sua formação, ou afirmar que os fatos ali descritos não correspondem à realidade, é obrigado a sujeitar-se aos seus efeitos. Apenas uma decisão, administrativa ou judicial, que anule o ato ou suspenda seus efeitos pode liberar o particular do seu cumprimento. A mera impugnação não tem relevância no caso, a não ser que seja recebida com efeitos suspensivos.

46 – O Poder Judiciário não pode apreciar de ofício a validade dos atos da Administração. Se o ato é presumivelmente legítimo e verídico, o magistrado só pode apreciar sua validade mediante pedido expresso do interessado. Assim, se alguém instaura um processo judicial impugnando a validade de uma multa administrativa, mas fundamenta seu pedido somente na falta de proporcionalidade do seu valor, o magistrado não poderá apreciar os demais aspectos relacionados á legalidade da multa, e nem a correspondência dos fatos nela narrados com a realidade.

IMPERATIVIDADE 47 - Ao contrário da presunção de legitimidade e veracidade, que independe de previsão legal, a imperatividade requer expressa previsão em lei. Ademais, não se aplica a todos os atos da Administração.

AUTO-EXECUTORIEDADE

48 - A Administração pode atuar com auto-executoriedade quando tal prerrogativa decorre de previsão legal ou, mesmo sem tal previsão, em situações de urgência, frente a iminente risco de grave dano ao interesse público.

49 - A exigibilidade verifica-se quando, independentemente de participação do Poder Judiciário, a Administração se vale de meios indiretos de coação contra o administrado. Esses meios indiretos de coação, dos quais o melhor exemplo é a multa, não impedem que o administrado, se estiver descumprindo a lei, continue a fazê-lo. Eles representam a imposição de uma sanção ao administrado que estiver descumprindo a lei, mas não impedem que ela continue a ser descumprida.

50 - A executoriedade, por sua vez, é mais gravosa que a exigibilidade, pois ela se verifica quando a Administração, mais uma vez independentemente de participação do Poder Judiciário, vale-se de meios diretos de coação contra o administrado, compelindo-o materialmente à observância da lei. Essa expressão compelir materialmente é utilizada por Bandeira de Mello em sua lição, e ela significa (esse é o meio direto de coação) que a Administração, quando age com executoriedade, força o administrado ao cumprimento da lei, sob pena de não continuar a exercer o direito ou a atividade em que se verificou ilegalidade. São atos que gozam de executoriedade a interdição de obra, a demolição de bens imóveis, a destruição de bens móveis, a apreensão ou retenção de bens. Observe-se que esses atos que gozam de executoriedade enquadram-se entre os mais gravosos que a Administração pratica com relação aos administrados, tendo lugar principalmente no âmbito do poder de polícia.

TIPICIDADE

51 – Há tipos legais definidos para a produção dos atos administrativos, de modo que tais atos, para serem validamente produzidos, devem necessariamente observá-los. A obrigatoriedade de o ato ser produzido em conformidade com as figuras, com os tipos definidos previamente em lei nada mais é do que o requisito de forma dos atos administrativos. Ocorre que a necessidade de observância de forma não é atributo, mas requisito de validade. Relembrando, os atributos são as qualidades especiais que asseguram aos atos administrativos uma eficácia jurídica superior a dos atos de direito privado. Relembrado o conceito, fica claro que tipicidade de atributo não tem nada, muito pelo contrário, trata-se de uma restrição, de um requisito de validade dos atos administrativos.